事业单位养老金并轨改革任重而道远

时间：2022-10-19 20:14:18 养老保险我要投稿

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2014年事业单位养老金并轨改革任重而道远

　　根据国务院日前发布的《事业单位人事管理条例》(以下简称《条例》)规定，“事业单位及其工作人员依法参加社会保险，工作人员依法享受社会保险待遇”。该《条例》将于7月1日起正式实施。为此，众多媒体解读为“3000余万名事业编制人员7月起将全部参加社保”。人社部负责人随后回应，上述提法系“误读”。该负责人称《条例》目前只作了很多原则性的规定，具体参保还须配套政策。

　　尽管是误读，但《条例》着实对事业单位人员造成一定“震动”。如何看待事业编制人员参加社保?如何看待广东养老金委托运营?在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度面临哪些障碍?针对这些问题，本期圆桌论坛邀请到了国家行政学院公共行政教研室主任竹立家教授、中央财经大学财税研究所副所长白彦锋和国务院发展研究中心社会发展研究部第二研究室副主任、副研究员王雄军。

　　受访人

　　竹立家国家行政学院公共行政教研室主任

　　白彦锋中央财经大学财税研究所副所长

　　王雄军国务院发展研究中心社会发展研究部第二研究室副主任、副研究员

　　主持人吕红星

　　事业编制人员参加社保是一个巨大进步

　　国务院日前发布的《事业单位人事管理条例》规定，“事业单位及其工作人员依法参加社会保险，工作人员依法享受社会保险待遇”。如何看待事业编制人员参加社保?

　　竹立家：首先，事业单位及其工作人员依法参加社会保险，实行聘任制、合同制是一个趋势，大的方向是对的，没有问题，从人人平等的角度看，是一个巨大进步。

　　其次，我们也要认识到，事业单位及其工作人员实行聘任制以后，公务员要不要实行?什么时候开始实行，这是一个问题。从世界范围来看，多数国家的医疗人员、教育工作者、科研人员和公务员都算是政府雇员，应该一视同仁。在我国，如果只有事业单位及其工作人员实行聘任制，参与社会保险，而广大的公务员不参与的话，会严重影响事业单位工作人员的积极性与社会公平。

　　据我了解，《事业单位人事管理条例》出台以后，一些地方事业单位的老教授、老的医疗人员等都在申请提前退休。可以设想一下，如果这些老教授、老的医疗人员都提前退休的话，那么地方的公共服务质量就会大大下降。如果这种事情频繁出现，就会导致民众对公共服务的抱怨，进而影响社会稳定。

　　所以重大的改革及许多相关问题，政府部门要想清楚，既要实现社会公平也要避免引起新的不公。

　　白彦锋：我认为，事业单位及其工作人员依法参加社会保险，依法享受社会保险待遇这是我国社会主义市场经济体制和现代财政制度建设取得的重要进展。

　　在改革开放之前的计划经济年代，企事业单位和行政单位一样，社会保险都是由政府大包大揽的，一时间“企业办社会、政府办社会”的问题特别突出，政企职能混淆。

　　改革开放之后，我国率先建立了现代企业制度，将企业职工社会保险进行了社会化的改革，而事业单位职工的社会保障改革则相对滞后，客观上形成了事业单位与企业员工在社会保障问题上的 “双轨制”。这次国家推动事业单位及其工作人员依法参加社会保险，无疑是我国社会主义市场经济体制和现代财政制度建设的一大进步，有助于进一步促进社会公平、促进人力资源在企事业单位之间更好地配置。

　　王雄军：社会保险包括医疗、养老、工伤、失业等，我们主要谈一下养老保险方面的情况。

　　梳理一下我国事业单位的社会保险发展历程，我们可以看到从20世纪90年代初期开始，事业单位的养老保险制度已经经历了多轮改革，并展开了积极的试点探索，取得了一定成效。部分事业单位已经转制为企业，并执行城镇职工基本养老保险制度。但总体而言，此前的事业单位养老保险制度改革，缺乏明晰的指导理念和改革思路，也没有统一的政策规范，改革进展比较缓慢。

　　国务院日前发布的《事业单位人事管理条例》，提出“事业单位及其工作人员依法参加社会保险，工作人员依法享受社会保险待遇”，明确了事业单位养老保险制度改革的总体方向和目标。但是条例的规定只是方向性、目标性的，真正要实现这个目标，还需要科学的制度设计和完善的配套政策，这是一个复杂的制度体系调整过程，难度较大，需要有一个研究和探索的阶段，但是更要有改革的压力感和紧迫感，拖得越久可能会越被动。

　　从历史发展的角度看，事业单位人员参加社会保险，是从计划经济向市场经济转型的深入推进。在改革开放的推进过程中，经济社会各个领域的推进次序、改革方式，都是不平衡的。

　　总体而言，经济领域的改革力度较大，速度较快，社会领域的改革相对滞后。事业单位人员的社会保障，如退休金制度，公费医疗制度等等，很大程度上还是沿袭了计划经济时期的制度体系，但是根据经济社会的发展变化，做了一些调整和改变。随着社会主义市场经济的逐步完善，建立与市场经济相匹配的社会保障体系，日渐成为社会建设的重要内容。

　　从这个角度讲，建立包括机关事业单位员工在内的、与社会主义市场经济体制相适应的社会保险体系，不仅是事业单位改革的重要内容，也是建立健全社会保障体系的必然要求，并对完善社会主义市场经济具有重要意义。

　　钱的来源主要靠政府

　　养老金并轨的最大难题是钱的问题，养老金制度有3个环节：找钱、管钱、发钱。而这3个环节首先是要找到钱，这也是事业单位改革遇到的最大难题。钱的来源渠道有哪些?

　　白彦锋：近年来，我国已经对事业单位进行了分类改革，很好地为养老金并轨奠定了制度基础。

　　国家将事业单位分为公益一类和公益二类等类别，既然性质有所区别，那么养老金的来源相应地就应该有所不同。

　　对于财政全额拨款的公益一类事业单位，其提供的是纯公共产品，其职工的养老金自然应该由国家财政全额负担;而对于财政差额拨款的公益二类事业单位，其提供的是准公共产品，其职工的养老金筹集应该秉承“国家、单位和员工”共同负担的多支柱筹资模式。

　　王雄军：钱的问题确实是很重要的、基础性的问题。但是，个人认为养老金并轨的关键问题，或者最重要的问题，应该是养老金并轨的制度体系设计问题。

　　养老金的资金来源，从根本上说，是取之于民、用之于民。但是如何“取”得合理、适度，如何“用”得公正、合理，这是个世界性的难题，需要非常科学的制度设计，也直接关系到老百姓对养老保险制度的认可程度和支持程度。只要制度设计好了，我觉得钱的问题，是可以解决的。

　　从各国养老保险的筹资方式看，虽然形式上各有不同，但主要渠道不外乎雇主和雇员缴费、各种税收、财政补贴等。除了这些常规渠道以外，我们国家还有庞大的国有资产，可以为养老保险提供补充资金。因此，我们国家的养老保险资金来源，相对而言应该是有一定保障的。但是，养老保险的制度设计是否合理，是个非常关键的问题。

　　如果制度设计比较好，我们可以以较轻的压力，为全体国民提供基本的养老保障，并有效应对老龄化问题。如果制度设计不合理，加上老龄化的冲击，我国的养老保障将会面临很大的压力。

　　竹立家：养老金并轨的最大难题是钱的问题这是毫无疑问的，但是钱的来源除公共财政渠道之外，没有其他渠道。

　　纵观当前世界各国，所有国家公务员的养老金都是来源于政府财政。如果实行社会化，肯定会出现腐败。所以，当前只有财政支出这一个渠道。

　　养老金委托运营是投资管理的有益尝试

　　根据全国社会保障基金6月30日公布的年报，该基金受托投资运营的广东1000亿元基础养老金去年收益率为6.2%，跑赢同期2.6%的通货膨胀率。如何看待广东养老金委托运营?

　　王雄军：广东的养老金委托运营，是养老金投资管理的有益尝试，对探索养老金的投资管理方式，实现养老金的保值增值，具有重要意义。特别是在当前，金融投资体制还不完善，养老金的投资运营受限较多。

　　相对而言，全国社保基金的投资管理比较规范，政策体系比较健全，投资运营的经验也比较丰富。在这种情况下，广东把城镇职工基本养老保险结存资金1000亿元，委托全国社保基金理事会管理，对地方的养老保险基金管理是一种有益探索和尝试。从实践效果看，也较好实现了养老金保值、增值的目标。

　　竹立家：广东养老金投资运营的事情，我也一直在关注，非常不错。随着养老金缺口的加大，让养老金增值非常重要。广东千亿基础养老金委托投资运营实际上就是推动养老金保值增值的一个有益尝试，可以说这是将来养老金的一个未来发展趋势。

　　白彦锋：根据人社部发布的《2013年全国社会保险情况》，截至去年末，全国城镇职工基本养老保险基金资产总额为29930亿元，其中财政专户存款24218亿元、支出户1234亿元、暂存款2544亿元、债券投资54亿元、委托运营595亿元、协议存款1285亿元。居民基本养老保险基金资产总额为3124亿元，其中财政专户存款2829亿元、支出户145亿元、暂存款124亿元、债券投资26亿元，没有委托运营及协议存款。如果将城镇职工和居民基本养老保险基金合并，则意味着截至去年末，有逾2.7万亿元的养老金躺在账户上。

　　从国外和我国广东地区的经验来看，基础养老金实现保值增值是完全有可能的。我国当前还处于后工业化和新型城镇化建设的关键时期，大量基础设施需要大量资金投入，不少项目投资期限长、资金收益稳定，这些都为我国养老金的保值增值提供了很好的资金投资渠道。同时，规模庞大的养老金也可以为我国社会经济发展发挥更重要的资金支持作用。

　　养老金投资渠道很多

　　养老金投资，比较理想的投资渠道主要有哪些?

　　竹立家：从全球养老金投资运营机构看，投资领域有很多，有股票、有金融等领域。之所以经营养老金，最根本原因还是养老金来源在减少，但支出却在加大。换句话说就是吃退休金的多了，提供的却越来越少。当前，随着老龄化社会的到来，适龄劳动力每年都在减少，而领取养老金的人数每年都在增长。

　　另外一点，需要强调的就是养老金投资的安全问题。养老金被挪用的问题前几年很普遍，一定要加强监管。要从体制和机制上着手，制定并完善相关政策无疑至关重要。

　　王雄军：养老金投资，是一个比较复杂的问题，涉及到很多方面。

　　但我个人的观点，养老金投资，一方面要改革和完善金融体系，增加投资的渠道和方式，完善养老金的投资管理体系;另一方面，养老金投资，可以有更宽阔、更多元的视野，除了存款、债券、股票、基金、信托、理财等金融产品以外，对人的投资、对经济建设的投资、对社会建设的投资，也可以作为养老金投资的渠道和方式，从这个角度讲，养老金投资的渠道可以很丰富，但需要在投资理念和投资方式方面有创新和突破，并且要有更高层次的指导理念和科学完善的制度设计。

　　白彦锋：我认为，养老金投资，比较理想的投资渠道应该是国债、质优的地方债，以及一些国家重点支持的国企发行的企业债和少量的上市公司的优先股。

　　值得借鉴，但很难普及

　　广东的这种做法能不能普及?

　　王雄军：至少从过去两年的实践效果看，广东的做法实现了养老金的保值增值，这种做法值得肯定。但这个方案实行的时间较短，还需要持续观察，并及时总结经验，完善政策方案。

　　广东的做法，可以在总结经验的基础上，提供给其他地区借鉴参考，但短期看，还谈不上普及问题。

　　一是这种做法本身有待深入研究和持续检验，不着急下定论。

　　二是广东的做法，本身也需要一些条件，如养老金的统筹层次，结余的资金规模，资金的稳定性和安全性，等等。这些条件也会限制其他地方借鉴和采用广东的做法。

　　当前，全国还有许多省份的养老金没有实现省级统筹，部分还停留在县市级统筹，统筹层次较低，结余资金的规模较小，在现收现付的制度模式下，结余资金的稳定性和安全性要求较高。对于这些地区而言，很难借鉴广东的这种做法。

　　白彦锋：广东是我国社会经济较为发达和活跃的地区，拥有良好的经济发展基础和发展外向型经济的地缘优势。广东的做法值得其他地区因地制宜地进行借鉴，但不能普及。

　　竹立家：我认为，当前广东省的这种做法只能是个例，不能普及开来。原因有两点：

　　首先，我们要认识到，广东省经济发达，是全中国经济的领跑者，这是实现的现实基础。

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