绵阳市人民代表大会及其常务委员会立法条例解读
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一、制定条例的必要性
2015年3月15日，十二届全国人大三次会议修改的立法法，明确赋予了设区的市地方立法权。2015年12月3日，省第十二届人大常委会第十九次会议确定我市可以行使地方立法权。行使好地方立法权，对于推进我市全面深化改革和依法治市，促进绵阳加快发展科学发展必将产生重大而深远的影响。制定一部基础性的地方立法规范，来明确我市地方立法的基本原则、基本程序和基本工作要求，对于提高我市地方立法质量，实现科学立法、民主立法，显得十分重要和紧迫。
二、条例草案的制定依据
条例草案的制定依据是：《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国立法法》。同时，还注意借鉴和吸收了其他地方的先进经验和成熟做法，力求内容明确具体，结构完整清晰，确保合法性、科学性和可操作性。
三、条例草案的起草过程
条例作为我市第一个地方性法规，同时也是地方人大立法工作的程序规范，将由市人大常委会提请市人代会审议通过，市人大常委会党组对此高度重视。2015年9月，市人大常委会成立了以分管副主任为组长的条例草案起草小组，明确了工作职责和工作要求，由市人大常委会在市人大专门委员会和常委会工作机构中抽调专人承担条例草案的起草工作。
起草工作大致分为三个阶段。第一阶段主要是认真学习相关法律法规，密切关注全国各地设区的市制定地方立法条例草案的动向，收集掌握相关资料，并赴吉林、辽宁、浙江等省考察学习。第二阶段主要是条例草案起草。由于相关的法律法规比较完备、起草准备工作比较充分，条例草案起草工作顺利进行。经过3次大的结构调整和十余次集体讨论修改，历时四个月，条例草案征求意见稿于2015年12月完成。第三阶段主要是征求意见，完善修改。起草小组一是分别召开了部分市人大代表和部分绵阳地方立法咨询专家座谈会，征求意见。二是向市“一府两院”、各县(市、区)人大常委会以及市人大专委会、常委会各工作机构发出征求修改意见函，征求意见。三是及时与省人大法制委和省人大常委会法工委衔接，征询指导意见。截止目前，共征集到修改意见124条，经认真研究和反复推敲，共采纳46条修改意见。
四、条例草案的主要内容
条例草案共十章七十五条，主要对立法原则、立法权限、立法准备、市人大及其常委会立法权限划分和立法程序、法规报批和公布、法规解释、地方政府规章备案审查等方面作了具体规定。
(一)关于立法权限
根据立法法的规定，条例草案第二章对我市地方性法规的立法权限范围做了规定。其中，第六条明确了市人大及其常委会可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面制定地方性法规;第七条明确了地方性法规专属立法权范围;第八条对市人大和市人大常委会的立法权限规定作了基本分工。(草案第二章)
(二)关于立法准备
立法准备是指法规案提请审议前所进行的为正式立法准备条件、奠定基础的活动。一是立项，即立法规划和立法计划的.编制，二是提案前准备，三是法规草案的起草等三个方面。这些工作虽不属于正式立法程序，但做好立法准备工作可以更好地使地方立法与我市改革发展稳定有机结合，更好地使地方立法统筹兼顾，保障地方立法工作有序进行，更好地发挥市人大及其常委会在立法工作中的主导作用。因此，条例草案第三章对此作了具体规定，对立法规划和立法计划的编制、运作程序、基本要求和实施中的调整等提出了具体要求。(条例草案第三章)
(三)关于市人大及其常委会立法程序
立法程序一般包括法规案的提出、审议、表决和公布四个环节。条例草案第四章和第五章对市人大和常委会的立法程序作了详细规定。
1.关于审次制度。条例草案对人代会、常委会作出了不同的制度安排。其中，关于人代会审议法规案的审次制度，一般采取一次人代会审议制度，特殊的也可以提请下次人代会审议的继续审议制度;关于常委会审议法规案的审次制度，一般实行三审制。同时又规定，如果各方面的意见比较一致的，也可以经两次常委会会议审议后交付表决;调整事项较为单一或者部分修改的法规案，各方面的意见比较一致的，也可以经一次常委会会议审议后即交付表决。(条例草案第二十九、三十五、三十六、三十七、三十八条)
2.关于统一审议制度。立法法规定了法律法规案统一审议制度，立法法第二十条规定了人代会的统一审议制度，第三十三条规定了常委会的统一审议制度。根据立法法规定，结合我市人大地方立法实际，条例草案明确人代会和常委会的法规统一审议机构为市人大法制委。需要说明的是，法制委的审议不是独家审议，而是在常委会和各代表团、有关专门委员会审议的基础上进行的审议;法制委的审议是从方便收集汇总审议意见、提出最终表决文本等实际工作方面考虑。(条例草案第二十六、四十一条)
3.关于立法程序的民主化和科学化。为保证在立法活动中深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智，条例草案对公民参与立法活动作了规定。一是对公民参与立法规划和立法计划项目的征集、法规草案修改等多方面规定，要通过座谈会、论证会、听证会等多种形式广泛征求各方面的意见。二是在常委会审议、专门委员会审议等方面做了相应的规定，包括允许公民旁听会议，向全社会公布法规草案广泛征求意见，重要法规案组织听证会或论证会等内容。(条例草案第十二、十三、二十、四十四、四十五条)
(四)关于法规的报批和公布
立法法第七十二条第二款规定，设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。第七十八条第三款规定，设区的市人民代表大会常务委员会制定的地方性法规报经批准后，由设区的市人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。条例草案严格依照立法法和《四川省人民代表大会及其常务委员会立法条例》，对法规报批的时间、程序、撤回和公布等方面作了具体规定。(条例草案第六章)
(五)关于法规的解释、修改和废止
法规解释对保证法规的正确执行以及保持法规的稳定发挥着重要作用。条例草案对于需要法规解释的情形、法规解释权的归属、解释要求的提出主体和处理、解释的通过和公布等情况作了明确规定。修改和废止法规对提高立法质量同样具有重要意义，条例草案也作了明确规定。(条例草案第七章)
(六)关于政府规章的备案和审查
对规章进行备案审查，既是为了保障法制统一，形成地方立法的合力，也是为了进一步丰富和加强人大监督。条例草案第八章对政府规章的备案、审查、反馈和撤销等程序作了规定。需要说明的是，政府规章由市人民政府依法制定，为了工作衔接，条例草案对规章的立法权限、立法计划等方面作了原则性的规定。(条例草案第八章)
五、其他需要说明的问题
(一)关于人大主导立法的问题
人大主导立法是立法法确定的立法原则之一，贯彻执行该原则，能够使市人大及其常委会更好地发挥对立法的主导和组织协调作用,能够很好地解决立法中的部门本位主义问题。条例草案明确了市人大及其常委会加强在制定立法规划、年度立法计划、法规草案起草等方面的主导作用,是人大主导立法这一原则在具体条文中的落实。
(二)关于地方立法草案的普遍性与特殊性
条例草案作为程序性法规，对制定地方性法规的基本流程作出规定，这些规定的主要精神、原则、内容在全国范围内基本一致，具有普遍性，不应过多强调本地的特殊性。因此，条例草案严格依照立法法，并注意借鉴《四川省人民代表大会及其常务委员会立法条例》的内容，确保符合上位法规定及精神，以利于维护法制统一。
(三)关于条例草案的名称和适用范围
条例草案调整的范围是市人民代表大会及其常务委员会地方性法规的制定、修改、解释和废止等活动，并纳入了地方政府规章立法权限、立法计划和备案审查等活动。根据调整范围，条例草案名称定为《绵阳市人民代表大会及其常务委员会立法条例》。