福建省小城镇建设的调查报告

时间：2021-06-19 09:13:01 调查报告我要投稿

福建省关于小城镇建设的调查报告

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　　福建省小城镇建设调查报告

福建省关于小城镇建设的调查报告

　　2012年6月3日至6月9日，城镇中心配合全国政协特邀常委视察团赴福建省就推进“小城镇建设、提高城镇化质量”进行了为期7天的视察调研，先后参观考察了福州、莆田、泉州、漳州、厦门等地的10个省级重点小城镇。现将有关情况报告如下。

　　一、福建省小城镇总体情况

　　福建省现辖乡镇街道1104个，其中建制镇609个，乡(含民族乡)320个，街道175个。2012年底，福建全省常住人口3748万，约20%的人口居住于在建制镇。与同处东南沿海地区如浙江、江苏、广东的小城镇相比，福建省的小城镇有如下特点：

　　1、总体经济实力较弱。除了闽东南各大城市如厦门、漳州、泉州附近的小城镇，福建省的绝大多数小城镇都还属于农业镇，财政收入非常低，西部山区不少乡镇甚至属于“要饭财政”。表1显示了我们参观考察的全省最强的10个重点镇在2012年的总体实力，财政收入过5亿仅有4个。最强的角美镇财政总收入也不到20亿，而且面积还非常大，约163平方公里。

　　表1：2012年福建省10个省级重点镇基本情况

　　2、人口集聚能力不强。统计显示，福建全省609个小城镇中，有91%的小城镇人口在2万以下，48%的小城镇人口少于5千人。表1显示全省最强的10个镇当中，有4个镇的人口少于5万，没有一个镇吸纳的外来人口超过本地人口，而这在浙、苏、粤一带的经济发达镇却是非常普遍的现象。

　　3、生态绿化环境较好。福建省的一大地貌特征是八山一水一分田，山地、丘陵占陆域面积80%，森林覆盖率63.1%，生态环境指数居全国前茅。从我们走访的10个镇来看，相比于其它东南沿海小城镇，这些镇的生态环境质量总体上都保持得很好。

　　二、福建省推进小城镇建设的主要做法

　　福建省委省政府高度重视小城镇建设。2009年12月，为加快促进小城镇健康有序发展，福建省经济工作会议做出开展小城镇综合改革建设试点工作总体部署。2010年初，福建省委省政府制定出台了《关于开展小城镇综合改革建设试点的实施意见》，并先后从全省929个乡镇中筛选了43个综合实力较强的镇作为小城镇综合改革建设试点，到目前为止，这项工作已经持续推进了3年，其主要做法如下：

　　1、形成一套高效运行的工作机制。在省政府组建小城镇建设办公室，由省长亲自负责，两位副省长具体抓，目前小城镇建设已成为福建省的重点工作之一，每年年初都会制定小城镇改革发展的具体实施方案，明确当年小城镇建设的主要目标、重点任务和保障措施。每半年召开一次现场会，总结经验，发现问题，部署推进试点工作。同时，福建省还完善了组织领导、信息报送、检查监督、考核评比和协调服务等制度。各区市也参照省级做法组建小城镇建设推进领导工作小组，并确定了85个镇开展市级综合改革建设试点。

　　2、坚持用改革的办法释放小城镇活力。由省发展改革委、国土资源厅、住房与城乡建设厅联合牵头，会同公安、财政等部门先后制定出台了包括土地、户籍、财税、投融资等一系列内容丰富、可操作性强的配套政策。户籍方面，实行按居住地登记户口，赋予居住证持有者22项市民待遇;居住在试点镇建成区内，有稳定职业或生活来源的人员，可转为城镇居民户口。土地方面，实行土地出让收入全额返还;通过经营性房地产项目占用耕地必须有偿购买试点小城镇旧村复垦指标这一倒逼机制，有效实现沿海资金支持山区、城市资金反哺农村;做到进城落户不交地，在试点镇落户的农民可以继续保留或有偿转让原有集体权益。财政方面，省政府下达每个试点镇5000万元省级债券资金;实行新增地方级收入全留、城建资金切块安排、规划编制经费补助。投融资方面，在各试点镇成立政府主导的建设投资开发公司，促进多家金融机构与试点镇签定合作协议，增加授信额度;大量吸纳社会资金参与小城镇建设，比如污水处理和公园建设，探索垃圾处理的市场化运营模式。行政管理方面，鼓励试点镇单独设立国土、综合执法、行政审批等机构，赋予试点镇更多的县级经济社会管理权限。开辟绿色审批通道，简化审批程序，允许试点镇所在县直接上报省直有关部门。

　　3、注重规划先行。全国的小城镇里真正重视规划的很少，有的也仅仅是经济社会发展规划。福建省的小城镇建设试点，高度重视规划的引领示范作用，并且真正落到实处：一是由省里出台小城镇规划导则，指导试点镇各类规划编制;二是省政府拨付专项资金支持试点镇做规划;三是各试点镇均邀请甲级单位编制总体规划，坚持高起点、高标准、高质量编制试点镇总体规划和专项规划;四是省政府多次召开专题会议逐一对试点镇总体规划把关;五是除了总规，还有给排水、污水、交通等多个专项规划和重要地段的控制性详细规划;六是43个省级试点镇全部建成了标准的规划展示厅，极大地方便了城镇整体形象的宣传和展示;七是大部分试点镇都实现了发展规划、城乡建设规划、土地规划的三规合一，有效地确保了规划的落实。有规划总比没有规划强，合理的规划从较长远的制度上确保了小城镇发展的基本方向，防止了无序开发。

　　4、坚持因地制宜、分类指导。福建省推进小城镇建设中非常重视对不同条件的.小城镇采取不同定位，根据区位优势、资源特点，突出特色。如漳州角美镇、泉州水头镇等基础好、发展空间大的镇，定位为中小城市或卫星培育型;福州荆溪、厦门东孚等中心城市周边的镇，定位为中心城市拓展型，作为大城市功能的有机配套;其它试点镇走各具特色、宜居宜业的中心镇发展路子，如厦门新圩镇围绕建设闽南风情小镇，建筑风貌、景观设计凸显闽南风格。为了从体制上改变过去全搞工业的局面，还专门针对不同试点镇分别在目标制定、任务安排、政策措施、考核评比等方面实施有区别的办法，做到分门别类、因地制宜、有序推进、梯次发展。

　　5、充分尊重农民权益。小城镇建设关系千家万户，只有让群众充分参与小城镇规划、建设和管理，小城镇建设才能符合群众意愿和要求。福建省的不少试点小城镇，每个小城镇的规划在完成以后，必须将沙盘放在各个村进行公示，道路的分布和各类设施要交给老百姓提出意见，然后才能具体实施。在征地过程中，福建省也非常注重保护农民利益，除了做到先安置、后拆迁外，一些地方如漳州市铜陵镇在征地时还预留10%土地作为被征地农民建房用地，在充分解决好征地安置补偿的基础上，再将土地挂牌出让的溢价部分返还给村里进行基础设施配套，有效保障了失地农民的长远生计。

　　三、取得的成效

　　经过三年多的实践，福建省43个试点小城镇取得了明显的成效。一是经济实力明显增强。2009年，43个试点镇财政收入之和仅为49亿元，2012年的财政收入达到106亿元，累计增长115%;二是人口吸纳能力有所上升。43个试点镇户籍人口比2009年增加8.7万人，常住人口增加33.7万人，平均每个试点镇的常住人口达到6.5万人;三是城乡居民收入提升。43个镇农民人均纯收入由2009年的6768元上升为10626元，城镇居民人均可支配收入由2009年13628元上升为21124元，比全省三年增幅分别高出7.94和11.67个百分点;四是城镇功能和公共服务大幅改善。43个试点镇供水、供电、通讯、广播、有线电视、宽带等基本覆盖。三年间累计新增公园148个，镇区绿化覆盖率平均达28%。

　　四、需要注意的问题

　　1、对于吸纳人口还不太重视。我们这次走访了10个镇，看了10个规划，普遍发觉地方考虑小城镇发展的整体形态建设和产业比较多，但对发展过程中人从哪里来、怎么安排，将来到哪里去，将来所处的定位上的考虑比较少。城镇基础设施铺的很大，各类设施也很齐全、标准也很高，但人气却略显不足，43个省级试点小城镇的建成区常住人口密度由2009年的每平方公里9154人下降为6530人，这不仅仅是对土地的浪费，还因为基础设施维护成本太高，容易引发债务偿还危机，更阻碍了服务业的发展。

　　2、在强调速度的同时忽略了质量。政府主导的色彩还比较浓，仍然过于侧重政府的意志和作用。如，规划本身的速度太快，几千年的古镇用几个月就规划完了，质量还有待提高。有些试点镇规划有些天马行空，盲目地照搬照抄大中城市的形式和外在特征，特色方面还不够。在发展定位上贪大求洋，比如泉州市的21个省市级试点镇的规划人口普遍二三十万，按此计算总人口就有三四百万，很难说符合实际情况。

　　3、体制机制改革未取得实质性突破。一是简政放权口头强调多，实质行动少。大多数试点镇反映市、县的所谓放权效果不大，镇一级难以操作。二是现行户籍制度限制了小城镇发展。目前在城镇落户的指标不是根据实际申请人数，而是至上而下安排的，不能适应城镇人口不断扩张的需要。三是现行农村土地的买卖、出租、抵押、转让、入股存在很多限制，试点镇土地使用与流转的程度很低。农民进城后，宅基地盘活和承包地的有偿退出问题还尚未突破。四是在小城镇投融资体制方面，绝大部分小城镇还是依托于上级政府的拨款、优惠政策和银行贷款，基础设施的市场化运营和收费方面没有实质性突破。还有负债，比如长泰县岩溪外镇，三年投了47个亿，财政收入每年只有7000多万，其中肯定有大量负债，这些负债将来怎么偿还仍然是个问题。

　　五、政策建议

　　1、要高度重视人的城镇化。当务之急是要明确导向，城镇化的核心是转移人口，是农民进城，绝不是投资上项目、圈地盖房子，核心是人，是农村人口向城镇转移，要让他们愿进城、留得下、过得好。在制定小城镇发的各类规划和实施过程中，必须充分考虑城镇户籍人口、本地农村人口、外来人口三类人口的多样化需求，使广大居民共享发展成果和城市文明，特别是要让长期举家迁徙进城的农民能够真正的融入城镇。

　　2、要注重政府引导和发挥市场力量两手结合。中国经济发展的最大特征是行政主导，有效率、快，推进小城镇建设也是如此，政府的效率虽然高效，但也要看到其中的弊端，过多迷信行政力量不利于更好地发挥市场机制，容易造成资源浪费、产生政绩工程。城镇化的过程，是生产要素集聚和更高效率配置的过程，必须充分发挥市场配置资源的基础性作用，比如，大量普通小城镇的建设资金从哪里来?中央给予大规模政策支持和投入显然不太现实，必须探索市场化的方式。

　　3、要通过深化体制改革来释放小城镇发展活力。一是积极稳妥推进户籍管理改革。率先解决长期举家在城镇就业的外来农民工及其家属在各类城镇落户。全面放开本地农民落户限制。二是着力推进教育、医疗、社保等基本公共服务向常住人口全覆盖。三是推进土地管理制度改革。促进城乡建设用地同地同权。允许农民利用自有宅基地建设租赁性经营房屋。以现有常住人口为依据，确定新增用地指标在各级城镇的分配比例。城镇建设用地增加规模要与吸纳外来人口落户规模相挂钩。四是深化城镇行政管理体制改革。合理划分各级城镇事权，赋予与常住人口规模和经济总量相适应的经济社会管理权限，实行责权统一的城镇管理体制。

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