2016国家不再鼓励晚婚晚育
【导语】今年，各地都在开展两孩政策，并且修改计生条例，国家不再鼓励晚婚晚育。
2015年10月29日，十八届五中全会决定：“坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策。积极开展应对人口老龄化行动”。
2015年12月27日，十二届全国人大常委会第十八次会议经表决通过了关于修改《中华人民共和国人口与计划生育法》的决定。修改后的人口与计划生育法明确，国家提倡一对夫妻生育两个子女。
根据人口与计划生育法，各省计划生育的具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。因此，2016年各地人口与计划生育条例纷纷修订，截止到2016年4月，26个省、自治区、直辖市的条例已经修改完成。
全面实施普遍二孩政策，是中央对1980年《公开信》提倡独生子女政策时所提出的“30年后采取不同人口政策”承诺的兑现，是世界第一人口大国生育政策的重大调整，必将对中国的社会经济带来深远影响。
千家万户依法生育的行为与法律规定息息相关，然而，各地区的具体规定并不相同，为什么不同的地区会有不同的生育政策规定?这些差异性政策规定的立法依据是什么?本文将试图回答上述问题。由于地方条例的上位法是全国法，所以我们先从全国法的修订谈起。
全国《人口与计划生育法》及其修订
虽然中国早在20世纪70年代就开始实行计划生育，40多年来取得了举世瞩目的成就，但到2001年12月29日，经第九届全国人大常委会第二十五次会议通过《中华人民共和国人口与计划生育法》后，全国层面的法律才产生。
随着控制人口过快增长目标的实现，中国人口发展的内在动力和外部条件都发生了重大转折，生育政策逐渐向宽松化方向调整。在2013年实施“单独二孩”政策时，全国法的修订就已经开始酝酿。最终，2015年12月27日，第十二届全国人大常委会第十八次会议上对人口与计划生育法进行了修正。
与修订前相比，修正后的人口与计划生育法仍为七章，在“总则”中依然保留了“实行计划生育是国家的基本国策”总原则;但在“生育调节”部分强调“国家提倡一对夫妻生育两个子女”，不仅在生育数量上从一孩改为两孩，而且取消了“鼓励公民晚婚晚育”的规定;合法生育和违法生育仍会分别得到奖励和受到惩罚。
可以看到，无论是新版还是老版法律，在“提倡”的背后，奖励与社会保障、技术服务、法律责任都是维护法律尊严、保障生育公平的重要手段和措施，以鼓励公民依法生育。
修正版中，国家不再鼓励晚婚晚育，主要是因为随着教育的普及和受教育年限的延长，青年的婚育年龄不断后延已经成为大趋势。
通过全国人口普查数据的分析显示，我国人口平均初婚年龄从1990年的22.8岁上升到2010年的24.9岁;同期男性和女性分别从23.6岁和 22.0岁提高至25.9岁和23.9岁;一些大城市青年的平均初婚年龄甚至超过了27岁。过晚结婚导致高龄生育风险加大。因此，目前应该鼓励青年适龄婚育。
按照全国法的规定，授权省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会进行如下工作：(1)地方人口发展规划的编制;(2)地方人口与计划生育实施方案的制定与组织实施;(3)人口与计划生育工作经费的保障;(4)再生育子女特殊情形的规定与安排;(5)少数民族计划生育的实行;(6)各项奖励措施(如独生子女父母的奖励、符合政策生育夫妻延长生育假的'奖励或者其他福利待遇、农村计划生育家庭的奖扶措施)的具体规定等。
广东省一马当先
在2001版全国人口与计划生育法出台之前，中国的计划生育工作主要依据中央文件和各地区的人口与计划生育条例(之前叫做计划生育条例，以下不作区分)。与全国法的修订寥寥不同，各地区的条例修订则比较频繁。
广东省是全国第一个制定地方性人口计生条例的省份。1980年2月2日，广东省五届人大常委会第二次会议通过《广东省计划生育条例》，分为总则、结婚与生育、表扬与奖励、限制与惩处、手术假期与保健、附则六个部分。随后其他各省的地方性条例和2001版全国法都或多或少受到广东省首个条例框架的影响。
广东省也是普遍二孩政策实施后第一个启动地方条例修订程序的省份。2015年12月30日，广东省人大常委会全票通过了修订后的《广东省人口与计划生育条例》，距全国人大常委会审议通过人口与计划生育法仅仅3天。
需要指出的是，普遍二孩政策自2016年1月1日起在全国全面实施，这意味着地方人口与计划生育条例的修订完成时间，并不会影响到该省、自治区、直辖市普遍二孩政策的实施时间。但广东省的做法在法律程序上更为严谨。
地方条例求同存异
在全国法的框架下，地方条例的具体规定呈现求同存异的特点。以“奖励与社会保障”相关条款为例，在2016年新一轮修订前，全国31个省(自治区、直辖市)人口与计划生育条例中相关内容呈现如下三个共同特征：第一，明显鼓励晚婚晚育和少生;第二，奖励为主，扶助为辅;第三，区分城镇独生子女家庭和农村计划生育家庭进行奖励和扶助。
奖励与扶助的具体内容则各具特色。如23个省(自治区、直辖市)对符合晚婚晚育条件的夫妻规定了具体的假期增加天数，30个省(自治区、直辖市)提及在晚婚晚育奖励假期中工资、奖金、福利待遇不变。
针对城镇独生子女家庭的奖励主要有少生假期、少生现金以及优先优惠措施。比如，所有省份均规定以一次性(50~4000元不等)或者按月(有的按年)(5~100元不等)的现金奖励城镇独生子女家庭，并对符合晚育和独生子女双重条件的夫妻进行延长假期的奖励。
针对农村计生家庭的奖励主要有少生现金以及优先优惠。比如，所有省份均规定以一次性(50~3000元不等)或者按月(有的按年)(5~100元不等)的现金奖励农村计生家庭，并对农村计生家庭入学、就业、就医、参军、劳务以及土地和宅基地分配方面提供经济优先优惠。
2016年的修订后，地方条例仍保留了求同存异的特点。仅以假期规定变动为例，共同特点是：(1)均取消了晚婚假;(2)均在国家规定的98天产假基础上延长了产假天数;(3)均设立了男方护理假。但各地方条例中规定的婚假(3~30天)、产假(128~158天)和护理假(7~30天)天数有所不同。如《甘肃省人口与计划生育条例》第十九条规定“依法办理结婚登记的夫妻可以享受婚假30天。符合本条例规定生育子女的，女方享受产假180天;男方享受护理假30天。职工在婚假、产假、护理假期间，其工资、奖金、福利待遇不变。”这也是迄今条例修订后的省份中三类假期时间均最长的规定。各地区最集中的规定是：法定婚假3天(11个省、自治区、直辖市);法定产假158天(13个省、自治区、直辖市);男方护理假15天(14个省、自治区、直辖市)。
全国法与地方条例的制定依据与程序
地方条例中具体规定的差异，是全国法授权地方进行决策的结果，在遵循全国法的基本原则和基本框架的基础上，地方人民代表大会或者其常务委员会有权利、也有责任根据地方实际规定具体办法。
由于中国各地区在人口规模、人口结构、人口流动性、社会经济发展程度、自然地理条件、民族构成、风俗文化等方面存在显著差异，因而地方条例的修订不仅要遵从全国法的原则规定，也要符合地方人口、经济和社会发展实际，使其具有可操作性切实可行。具体内容呈现出差异性也是自然而然的事情。
以京津冀三省的产假规定为例，在国家规定的98天产假基础上，北京作出的是延长产假的弹性规定，“按规定生育的，除享受国家规定的产假外，享受生育奖励假三十天;女职工经所在机关、企业事业单位、社会团体和其他组织同意，可以再增加假期一至三个月”。天津允许工资可以替代产假，规定“女方所在单位增加生育假(产假)三十日;不能增加生育假(产假)的，给予一个月基本工资或者实得工资的奖励”。河北省则是直接规定“符合法律法规规定生育子女的夫妻，除享受国家规定的产假外，延长产假六十天”。
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